为全面深化卫生改革，强化政府职能，促进卫生市场开放，推进卫生事业发展，不断适应广大群众的医疗卫生服务需求，根据市委、市政府《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》（锡委发〔２００５〕４１号）和《关于全面推进社会事业改革的实施意见》（锡委办发〔２００５〕８３号）精神，现就全面深化卫生事业改革提出如下实施意见。

    一、改革的指导思想和目标

    １、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，树立全面、协调、可持续的科学发展观，以建设国际化、现代化卫生事业为目标，以实现卫生事业管办分离为方向，以争创全省“两个率先”先导行业和示范行业为抓手，以深化国有医疗机构管理体制与运行机制改革为重点，坚持政府主导，发展医疗卫生服务市场，转变卫生行政职能，引入先进的管理体制和市场竞争机制，培育多元化投入机制，优化卫生资源配置，健全卫生服务体系，规范医疗卫生市场，进一步增强医疗卫生单位的活力和竞争力，全面提升卫生服务人民、保障健康、奉献社会的综合实力。

    ２、总体目标通过建立适应社会主义市场经济体制要求的以公有制为主体、多种所有制并存的比较完善的国际化、现代化的卫生服务新体系，为广大人民群众提供优质的卫生服务，增强全民健康素质，提高群众健康养成率和健康水平。

    ３、具体目标一是按照国际化、现代化要求建立结构合理、功能齐全、运行高效的医疗保健服务、疾病预防控制、卫生监督执法体系，构建突发公共卫生事件应急机制（以下简称“三大体系一项机制”），合理布局卫生机构，确保为群众提供优质的基本医疗和公共卫生服务。

    二是按照政事分开、管办分离的要求，完善以依法行政为基础的卫生行业监管体系，强化卫生行政部门公共卫生服务和行业管理职能，健全统一、有序、公平、竞争、规范的卫生服务市场。

    三是按照所有权和经营权分离的要求，明确政府办医主体职能，建立科学的卫生管理体制和运行机制，实现国有医院自主经营和管理，建立有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的国有医院运行机制和权责明晰、富有生机、监管有力的管理体制。

    四是以适应群众健康服务需求为导向，按照区域卫生发展规划，培育医疗卫生服务市场，在整合国有医疗卫生资源的同时，鼓励、吸引民资、外资举办医疗机构，建立以公有制为主体、多种所有制并存的办医格局，降低医疗服务成本，提高运行效率。

    二、改革的基本原则

    １、政府主导的原则坚持“卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”性质不变，强化政府作为国有医疗机构办医主体和对卫生工作的主导职能。按照中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》精神，完善卫生经济政策，政府对卫生的投入应随经济发展逐年增加，增加幅度原则上不低于财政支出增长幅度。政府对卫生的投入，要重点向疾病预防控制、应急医疗救治、卫生执法监督、社区卫生服务等公共卫生和农村卫生领域倾斜。积极拓宽卫生筹资渠道，广泛动员和筹集社会各方面的资金，发展卫生医疗事业。

    ２、政事分开的原则转变卫生行政管理职能，将市卫生局与原直属市级国有医院的关系转变为行业管理关系，变管办合一为专司管理，强化政府对医疗卫生的全行业管理和公共卫生服务职能，理顺卫生管理体制，明确行业监管职责，提高行政效能。实行国有医院所有权与经营权分离，明晰国有医院所有者和经营者权益，建立科学的卫生管理体制和运行机制，促进国有医院自主经营和自主管理。

    ３、统筹发展的原则贯彻新时期卫生工作方针，按照统筹、协调、和谐发展的要求，坚持城乡卫生、医疗和预防、基本医疗和特色医疗统筹发展，坚持物质文明、政治文明、精神文明共同发展，社会效益、经济效益、职工收益同步增长，提高卫生国有资产的效益和效率，提高全行业卫生服务水平，确保广大职工和人民群众充分享受改革成果，确保卫生事业可持续发展。

    ４、适应市场的原则以适应社会主义市场经济发展为要求，坚持政府主导与市场机制相结合，放开医疗市场，引入市场机制和良性竞争机制，激活医疗卫生市场，提高卫生服务质量和效率，实现卫生投入和服务的多元化，确保卫生事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。

    ５、监管有序的原则依法加强对卫生国有资产的监管，防止国有资产流失，确保国有资产的效益。依法加强对卫生机构、技术人员、大型设备和卫生技术应用等服务要素的准入和管理，加强卫生法制工作，保护公共利益。依法查处违法违规行为，建立健全医疗卫生服务市场，维护服务对象的合法权益。

    三、改革的主要内容

    １、深化卫生事业管理体制改革，实践国资管理新模式成立市医院管理中心，承担举办市属国有医院的职能，代表市政府履行国有资产出资人职责，由市政府授权，负责管理所属国有资产，确保国有资产的效益。同时，接受市卫生局的业务指导和行业管理。市医院管理中心为市政府直属正处（县）级行政管理类事业单位，依照国家公务员制度管理，是政府办医职能的责任主体和所属国有资产管理的责任主体。

    将市卫生局下属无锡市第一人民医院（无锡市儿童医院）、无锡市临床医学实验研究所、无锡市第二人民医院、无锡市第三人民医院、无锡市第四人民医院、无锡市第五人民医院、无锡市中医医院、无锡市妇幼保健院（无锡市妇女儿童保健所）、无锡市传染病医院、无锡市精神卫生中心（无锡市同仁医院）及无锡卫生学校等１１家单位的资产和人员整建制划归市医院管理中心。市医院管理中心所辖单位性质为社会公益类事业单位。

    实行政事分开、管办分离后，市卫生局作为市政府主管全市卫生工作的职能部门，依法承担对全市医疗卫生机构的行业监管职能，履行公共卫生管理包括直接举办部分公共卫生机构等职能，负责对市（县）区卫生工作和市医院管理中心工作进行业务指导和行业监管，对其承担的公共卫生工作进行考核。市卫生局下辖无锡市疾病预防控制中心、无锡市卫生局卫生监督所、无锡市红十字中心血站、无锡市急救中心、无锡市统筹医疗费用结算中心、无锡市医学会、无锡市卫生局党校、无锡市卫生人才技术服务中心等８个单位。

    根据卫生行业管理要求，建立市卫生局和医院管理中心领导联席会议制度，由市卫生局牵头召集，就有关重大事项、重要工作、突发事件应急处理等进行协调、会商，形成衔接密切、配合默契、运转协调的工作机制。

    ２、深化以托管为主要内容的国有医院改革深化管理体制改革。医院管理中心所属医疗机构继续按照《市政府批转市体改办等部门关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任制的意见（试行）的通知》精神，实施以经营权与所有权适度分离为主的市属医院托管制改革，在总结、巩固原有托管制的基础上，进一步加以完善和深化，下放医院经营管理权、人事用工权和经济分配权，实施委托管理法人代表任期责任制。

    院长为法人代表，由医院管理中心聘任并委托其管理，任期内相对固定。院长对医院医疗服务、资产经营活动和行为负总责。医院经营集团成员由院长提名、经医院管理中心批准，由院长聘任。医院管理中心每年对托管医院进行绩效考评，任期届满进行审计，实行经营责任追究。条件成熟时，探索建立现代医院法人治理结构。

    深化经营机制改革。国有医院实行院长负责制，医院享有医疗服务资产经营决策权、内部机构设置权、受法律保护权。通过实行医院自主经营管理，强化经济管理，提高运行效率，提高服务质量。

    深化人事制度改革。下放人事管理权和劳动用工权，按照精简、效能原则，定岗、定编、定员、定责、定任务，实行公开竞争。全面推行干部聘任制、技术人员评聘分开制、职员制和全员合同制，健全人才流动机制，提高人才资源利用率。

    深化分配制度改革。坚持效率优先、兼顾公平，完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。允许医院在核定的工资总额内自主确定人员分配办法，体现向“高技术、高风险、高贡献”倾斜的分配原则。

    建立风险责任制，实行年薪制、项目奖励制等，调动大多数人的积极性。

    深化干部制度改革。坚持党管干部原则，建立行政领导干部公开选拔任用机制和公开公正的用人机制，健全领导干部考核机制。条件成熟时，取消医疗机构行政级别，改革按行政级别实施管理的干部管理体制。医院管理中心所属单位中层干部由单位法人代表聘任，党群干部按照组织或选举程序产生。全面推行中层干部任用公示制，继续完善干部任期制、聘任制和试用期制。

    ３、推进以综合目标责任制为主要内容的公共卫生机构运行机制改革实施综合目标责任制改革的单位是隶属市卫生局的无偿公益类事业单位，其资产所有权和管理权属市政府所有，由市卫生局对其实施项目式目标管理，单位责任集团负责其内部管理。实施综合目标责任制改革的单位实行“中心”主任和“站”长负责制。

    深化人事制度改革。按照精简、效能原则，定岗、定编、定员、定责、定任务，实行全员聘用制，新进人员（除政策性安置外）实行公开招聘；扩大人事代理范围，完善人事代理制，实施专业技术人员技术职务评聘分开制。

    单位有权在符合政策规定的基础上按审批程序办理人员调动，有权在人员编制范围内申报公开招聘、择优引进专业技术人员，有权按照国家有关政策规定解聘、辞退员工。

    深化分配制度改革。坚持效率优先、兼顾公平原则，实行综合目标责任制管理，健全以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。扩大单位自主分配权，全面实行岗位工资制，探索实施年薪制、项目奖励制等。在确保不突破工资总额的前提下，逐步拉大分配档次，调动大多数人的积极性。

    深化运行制度改革。实行任期目标责任制，加强内部经营管理和成本管理，提高行政效率。以构建新时期“三大体系一项机制”为总任务，探索公共卫生服务新模式，加强公共卫生内涵建设，提高公共卫生技术服务水平，增强公共卫生服务能力。

    深化干部制度改革。推行中层干部竞争上岗制，条件成熟时探索建立行政领导公开选拔任用机制，完善领导干部监督考核制度，逐步健全干部管理机制。

    ４、实施卫生资源整合战略，构建卫生服务新体系按照卫生部和省政府要求以及无锡区域规划，结合编制卫生“十一五”发展计划，以国际化、现代化为要求，以建设“三大体系”为目标，实施卫生资源整合发展战略，将国有医院体制改革与调整医院的功能、任务和布局相结合，整合现有资源，盘活存量，提升增量。

    明确政府办医职能。坚持政府主导，集中力量办好代表区域性医疗水平、在医疗服务体系中起重要作用的保障基本医疗的医疗机构，大力发展社区卫生服务；集中力量办好承担公共卫生服务职能、市场机制较难发挥作用的传染病院、精神卫生中心、妇幼保健机构、急救中心、红十字中心血站等卫生服务机构。对基本医疗服务和涉及公共卫生服务主体框架以外的国有医疗机构，尤其是对资源配置不合理、区域性重复设置以及医疗技术力量薄弱的国有医疗机构，鼓励和支持民资、外资参与其改革、改组或改造。

    重视农村卫生机构建设。健全农村卫生服务网络，凡已实行产权制度改革的乡镇卫生院所在地区政府必须建立社区卫生服务机构，承担农村地区的基本医疗和公共卫生职能；鼓励和支持各建制乡镇在建好一所乡镇卫生院或社区卫生服务中心的基础上，对其他卫生院进行改组或改造。

    逐步建立公立医院检测、检查等资源的共享机制。在完善大型设备检查报告单通用制的基础上，进一步扩大检测、检查资源共享的范围和内容，进一步减轻患者就医负担。

    ５、加大医疗市场开放力度，形成多元化的办医格局按照“政治平等、政策公平、法律保障、放手发展、引导规范”的方针，根据思想上放心、放胆，工作上放手、放开和政策上放宽、放活的要求，鼓励、引导和支持民资、外资按照区域卫生发展规划，多形式参与举办医疗机构，促进投资主体的多样化和办医格局的多元化，营造有序、竞争、公平的医疗市场环境。

    一是加快发展民营医疗机构。认真贯彻市政府《关于促进社会办医发展民办医疗机构的若干意见》精神，凡符合国家准入规定的，允许民资按照区域卫生规划举办非营利性医疗机构，享受政府有关优惠政策，并接受政府部门行业管理和监督。以特需服务为主的营利性医疗机构可自主确定医疗服务价格，并接受政府部门行业管理和监督。

    二是鼓励和支持民资、外资按照有关政策举办专科医院（含康复院、老年病院、护理院、美容院等）；鼓励和支持民资、外资参与发展社区卫生服务；鼓励和支持民资、外资以合资、合作、参股、兼并及收购等形式参与国有医院体制改革、改组和改造。

    三是加大医疗市场开放力度。制定并完善有关卫生政策，加快无锡卫生与国际卫生服务市场的接轨；引进先进的理念、技术、机制和管理经验，推进无锡卫生事业健康发展。

    ６、推进行业协会和学会改革还原行业协会独立社团法人地位，推进行业协会、学会的社会化改革和发展，使其组织机构、运作机制向“自愿发起设立、按章程自主管理、服务以会员为主”转变。年内完成市医院管理学会、行业卫生协会等机构与市卫生局在人员、场所、经费上的“三脱钩”，按照“自主办会、自理会务、自筹经费、自求发展”的原则，促使其基本实现运作机制的社会化。同时，加强对行业协会、学会的扶持和管理。

    四、保障政策

    １、市医院管理中心人员，依照国家公务员制度管理。凡从市卫生局直接划转进入市医院管理中心的公务员，保留其公务员身份。市医院管理中心组建时，人员不足部分可以直接从下属事业单位符合公务员招录条件的人员中选调。市卫生局和市医院管理中心及其所辖单位领导干部不交叉任职。

    ２、进一步深化市属医院人事、分配制度改革，由市医院管理中心负责下属单位人事管理工作，建立人员流动和退出机制。

    ３、建立政府对公共卫生经费投入和评价机制。积极调整财政支出结构，加大对卫生事业的投入，重点确保公共卫生、基本医疗、农村卫生的投入。开展卫生支出绩效评价，提高资金使用效益。

    ４、市医院管理中心为市级主管预算单位，纳入市级部门预算管理体系。管理中心人员经费、公务经费等由市财政按有关规定拨付。

    ５、市财政按２００５年度核定基数，安排卫生事业发展经费和医疗事业发展经费，分别由市卫生局和市医院管理中心统筹使用，并随经济发展和卫生事业发展需要逐年增加。贯彻《市政府批转市体改办等部门关于市属医院实行医疗服务资产经营委托管理目标责任制的意见（试行）的通知》精神，对实施托管制的市属医院，除按规定安排离退休人员经费和在职人员社会保险费外，每年按不低于５％的增长比例拨给原人员经费。

    ６、市临床医学实验研究所、妇女儿童保健所、同仁医院原拨款渠道不变，并保持适当增长。

    ７、市医院管理中心所属各医院按上年净资产的２％缴纳卫生事业发展统筹金，由市医院管理中心统筹用于市属医疗卫生事业的建设和发展。

    ８、市卫生局所属单位人员经费、各项卫生专项经费按规定拨给，并随着经济和社会事业发展需要逐年增加。

    ９、贯彻中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》精神，体现政府对医疗服务的主导作用，市医院管理中心所属单位原有性质保持不变，继续享有既定各项税收等优惠政策。